Уголовно-процессуальная деятельность прокурора является многогранной и имеет свои отличительные особенности. Это вызвано тем, что уголовно-процессуальное законодательство закрепляет процессуальный статус прокурора таким образом, что с теоретической точки зрения весьма сложно однозначно определить характер его деятельности, содержание и направления осуществления.
В научной литературе вопрос о направлениях деятельности прокурора является дискуссионным и понимается неоднозначно. Так, по мнению А.А. Тушева, «направления деятельности прокурора – это стадии уголовного судопроизводства. При этом направлениями деятельности прокурора также являются надзор за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, надзор за исполнением законов судебными приставами».[1]
Прокурор, осуществляя свою деятельность по определенным законом направлениям, выполняет конкретные функции. В силу этого, направления деятельности прокурора определяются осуществляемыми им функциями.
Так, по мнению В.М. Савицкого «функциями прокурора являются: расследование, обвинение, защита, разрешение дела и надзор».[2] Ларин А.М. указывал на функции надзора, исследования обстоятельств дела, уголовное преследование, обеспечение прав и законных интересов лиц, участвующих в деле, отстаивание интересов, которые были нарушены преступлением.[3] В свою очередь, О.А. Кожевников рассматривает полномочия прокурора исключительно применительно к его надзорной функции[4], а в некоторых учебных пособиях прокурор рассматривается как должностное лицо, осуществляющее надзорную деятельность, процессуальное руководство, доказывание[5].
Как видно из проведенного анализа мнений ученых, правовой регламентации деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве присуща непоследовательность. По данному поводу В.А. Азаров высказал свою точку зрения, сущность которой заключается в следующем: «При подготовке правовых нововведений законодатель вынужден исходить из имеющегося к тому моменту уровня научной разработки тех или иных понятий и проблем уголовного судопроизводства».[6]
Федеральным законом от 05.06.2007 N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" было коренным образом реформировано уголовно-процессуальное законодательство в исследуемой автором области. Данные преобразования являлись неудачной попыткой законодателя усовершенствовать институт участия прокурора в уголовном судопроизводстве. В результате произведенного процесса «совершенствования» института участия прокурора в уголовном судопроизводстве, помимо проблем, которые уже существовали, добавились новые, более существенные проблемы.
Реформирование института участия прокурора в уголовном процессе существенным образом отразилось на объеме его полномочий. Подавляющее большинство ученых высказывают единое мнение о том, что «у прокурора власти поубавилось, а у органов расследования и суда прибавилось».[7] В силу этого, можно сделать вывод о том, что подверглись преобразованиям и функции прокурора как участника уголовного процесса.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.[8] При этом согласно ч. 1 ст. 37 УПК РФ, прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах совей компетенции, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
Как видно из положений вышеуказанных нормативно-правовых актов, прокурором фактически осуществляется две функции: уголовного преследования и надзора за законностью.
С учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 05.06.2007 N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", функция прокурора, как участника уголовного процесса, по надзору за законностью стала основной. При этом по мнению некоторых ученых, «функция надзора за законностью является единственной на досудебных стадиях уголовного процесса».[9]
По мнению Н.В. Мельникова, прокурорский надзор определяется как совокупность правозащитной, упорядочивающей, правоприменительной и прочих функций.[10] Автор считает мнение Н.В. Мельникова обоснованным и соглашается с ним, так как возложенные на прокурора функции при осуществлении им деятельности являются самостоятельными и реализуются в рамках прокурорского надзора.
Соответственно, реализация правозащитной функции прокурором осуществляется, в частности, при надзоре за:
· законностью на стадии возбуждения уголовного дела;
· законностью прекращения уголовного дела и приостановления предварительного следствия;
· законностью принятия органами расследования процессуальных решений, требующих разрешения суда;
· законностью решения по делу, поступившему к прокурору с обвинительным заключением или обвинительным актом;
· обеспечением прав подозреваемых, обвиняемых и потерпевших;
· соблюдением сроков предварительного следствия и дознания.
Согласно статистическим данным, в 2013 году прокурором и по его инициативе было отменено 23 498 постановлений следователей и дознавателей о возбуждении уголовного дела, а в 2014 – 19 066; в 2013 году было отменено прокурором и по его инициативе 2 575 024 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, а в 2014 году – 2 518 508; в 2013 году было отменено прокурором и по его инициативе 24 763 постановлений о прекращении уголовного дела (уголовного преследования), а в 2014 году – 29 330; в 2013 году было отменено прокурором и по его инициативе 407 571 постановлений о приостановлении предварительного расследования, а в 2014 году – 424 080.[11] В силу этого, можно сделать вывод о том, что надзор прокурора за соблюдением законности в уголовном судопроизводстве имеет существенное значение и его необходимость не вызывает сомнения. При этом реформирование института участия прокурора в уголовном процессе, а именно внесение изменений и дополнений в УПК РФ Федеральными законами от 05.06.2007 N 87-ФЗ[12] и от 06.06.2007 N 90-ФЗ[13], по настоящее время вызывает многочисленные споры по вопросу о правовом статусе прокурора (выполняемые им функции, объем полномочий и т.д.).
Существующая среди ученых полемика вызвана прежде всего тем, что, в настоящее время ключевой фигурой системы контроля за следствием выступает руководитель следственного органа, через которого прокурор может реализовать свои полномочия при осуществлении надзора за соблюдением законности в уголовном судопроизводстве, а именно: понудить следователя устранить нарушения действующего законодательства. При этом ч.6 ст. 37 УПК РФ установлена процедура выражения несогласия руководителя следственного органа или следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, окончательное решение по которой принимается Генеральным прокурором Российской Федерации. В силу этого, можно сделать вывод о том, что «последнее слово» в разрешении спорных ситуаций между следственными органами и прокуратурой принадлежит последней.
По мнению автора, механизм реализации надзора за соблюдением законности при производстве следствия является неэффективным, так как существующий «инструментарий» не позволяет быстро исправлять ошибки и нарушения действующего законодательства, допущенные должностными лицами следственных органов. Это вызвано тем, что предъявление прокурором требований об устранении этих нарушений не является основанием для приостановления исполнения решений и не влечет прекращение действий (бездействия) со стороны следователя.
Важнейшим средством реализации правозащитной функции прокурором в уголовном процессе является предоставленное ему законодателем полномочие рассматривать жалобы на действия / бездействие и процессуальные решения на действия / бездействие следователя / дознавателя и руководителя следственного органа. При этом нужно отметить, что данным полномочием наделен также руководитель следственного органа.
В силу этого, можно сделать вывод о том, что заявитель должен по своему усмотрению избрать государственный орган, которому адресовано его обращение. При этом если жалоба поступает в прокуратуру, то она должна быть рассмотрена этим органом.
При наличии достаточных оснований для удовлетворения жалобы, прокурор должен вынести постановление об удовлетворении таковой. Одновременно с этим, в обязанности прокурора входит направление требований об устранении нарушений федерального законодательства руководителю следственного органа.
Порядок рассмотрения прокурором жалоб на действия / бездействия и процессуальные решения дознавателя отличается от процедуры рассмотрения жалоб на действия / бездействия и процессуальные решения следователя. Так, при наличии достаточных оснований для удовлетворения жалобы, прокурор должен отменить незаконное или необоснованное постановление дознавателя либо дать указание о прекращении незаконных действий / бездействия и восстановлении нарушенных прав заявителя.
Еще одним немаловажным средством реализации правозащитной функции прокурором в досудебном производстве является его участие в судебных заседаниях при разрешении следующих вопросов:
· об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу;
· о продлении срока содержания под стражей;
· об отмене / изменении меры пресечения;
· о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения;
· при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ.
При рассмотрении судом ходатайств об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу участие прокурора является обязательным. При этом его участие является обязательным вне зависимости от того, возбуждено ходатайство дознавателем с согласия прокурора либо следователем с согласия руководителя следственного органа.
Участие прокурора в судебном заседании, предметом которого является вопрос об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, предполагает обязательное изложение последним своего мнения по существу рассматриваемого вопроса. При этом действующее уголовно-процессуальное законодательство РФ не предусматривает направления прокурору копий ходатайств, возбужденных перед судом, и приложенных к ним материалов. По мнению автора, данный пробел в законодательстве РФ препятствует полноценной реализации прокурором своих полномочий и нуждается в восполнении.
Важно отметить, что участие прокурора в судебном рассмотрении жалоб от лиц, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства, имеет свою специфику. Так, нередко возникают ситуации, когда заявитель до обращения с жалобой в суд, уже подавал жалобу прокурору.
Так, в случае, если результатом рассмотрения жалобы явилось вынесение прокурором постановления об ее удовлетворении и направление руководителю следственного органа требования об устранении нарушений федерального законодательства, с которыми следователь и руководитель следственного органа не согласны, прокурор, принимающий участие в судебном заседании при рассмотрении жалобы того же заявителя, должен представить суду копию своего требования и копию ответа руководителя следственного органа, отклонившего это требование. При этом прокурор, полагая, что требования заявителя являются обоснованными и подлежат удовлетворению, должен высказать суду свое мнение.
В случае, если жалоба заявителя прокурором ранее не рассматривалась, но последний, ознакомившись с ее содержанием до начала судебного заседания, полагает, что доводы обращения являются обоснованными и жалоба подлежит удовлетворению, он вправе отменить незаконное или необоснованное постановление дознавателя либо направить в следственный орган требование об устранении нарушений федерального законодательства.[14]
Реализация правозащитной функции прокурором осуществляется также на стадии поступления уголовного дела с обвинительным заключением. Так, согласно ч.1 ст. 221 УПК РФ прокурор рассматривает поступившее от следователя уголовное дело с обвинительным заключением и в течение 10 суток принимает по нему одно из следующих решений:
· об утверждении обвинительного заключения и о направлении уголовного дела в суд;
· о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями;
· о направлении уголовного дела вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения, если оно подсудно вышестоящему суду.
Важно при этом отметить, что ч. 4 ст. 221 УПК РФ определена процедура обжалования постановления прокурора о возвращении уголовного дела следователю, окончательное решение по которой принимается вышестоящим прокурором или Генеральным прокурором Российской Федерации. В силу этого, можно сделать вывод о том, что «последнее слово» в разрешении спорных ситуаций между следственными органами и прокуратурой принадлежит последней.
В результате проведенной реформы института участия прокурора в уголовном процессе были существенно расширены средства реализации правозащитной функции прокурором при осуществлении им надзора за процессуальной деятельностью органов дознания. Так, в соответствии с действующим законодательством РФ, прокурор наделен, в частности, следующими правами:
· дача письменных указаний о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
· дача согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения / о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
· отмена незаконных и необоснованных постановлений дознавателя (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
· разрешение отводов, заявленных дознавателю, и его самоотводов (п. 9 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
· отстранение дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований уголовно-процессуального закона (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
В настоящей статьи были исследованы некоторые аспекты осуществления правозащитной функции прокурором в уголовном процессе. В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы:
Правозащитная функция прокурора реализуется путем осуществления последним полномочий при надзоре за законностью в уголовном судопроизводстве.
Несмотря на проведенную реформу института участия прокурора в уголовном процессе, реализация правозащитной функции прокурором ограничивается объемом предоставленных ему полномочий. При этом правомочия прокурора в уголовном судопроизводстве нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон от 05.06.2007 N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в ред. от 22.12.2014 // Собрание законодательства РФ, 11.06.2007, N 24, ст. 2830;
2. Федеральный закон от 06.06.2007 N 90-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 11.06.2007, N 24, ст. 2833;
3. Азаров В.А. Проблемы теории и практики охраны имущественных интересов личности в уголовном судопроизводстве. – Омск, 1995;
4. Болтошев Е. Д. Функции прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса: Дис. ... канд. юрид. наук. – Москва, 2002;
5. Кожевников О.А Участие прокурора в досудебных стациях уголовного судопроизводства. – М., 2011;
6. Лазарева В. А. Прокурор в уголовном процессе: учеб. пособие. – М., 2011;
7. Ларин А.М. Расследование по уголовному делу: процессуальные функции. – М., 1986;
8. Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. – 2002. – № 2.
9. Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. – М, 1975;
10. Синельщиков Ю. П. О функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса // Российский следователь. – 2008. – N 17;
11. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2014 года: Официальный сайт Генеральной Прокуратуры Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/602117/ (дата обращения: 06 марта 2015 года).
12. Тушев А.А. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации. – СПб., 2005;
13. Фоменко А.Н. К вопросу о роли и значении прокурора в российском уголовном судопроизводстве / Пробелы в российском законодательстве. – 2011. – № 2;
14. Халиулин А. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Законность. – 2007. –№ 9.
[1] Тушев А.А. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации. – СПб., 2005. – С. 32.
[2] Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. – М, 1975. – С. 46.
[3] Ларин А.М. Расследование по уголовному делу: процессуальные функции. – М., 1986. – С. 37,54, и др.
[4] Кожевников О.А Участие прокурора в досудебных стациях уголовного судопроизводства. М., 2011. С. 38.
[5] Лазарева В. А. Прокурор в уголовном процессе: учеб. пособие. – М., 2011.
[6] Азаров В.А. Проблемы теории и практики охраны имущественных интересов личности в уголовном судопроизводстве. – Омск, 1995. – С. 7.
[7] Фоменко А.Н. К вопросу о роли и значении прокурора в российском уголовном судопроизводстве / Пробелы в российском законодательстве. – 2011. – № 2. – С. 300.
[8] Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, N 47, ст. 4472.
[9] Синельщиков Ю. П. О функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса // Российский следователь. – 2008. – N 17. – С.27; Болтошев Е. Д. Функции прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса: Дис. ... канд. юрид. наук. – Москва, 2002. – С. 92; и др.
[10] Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. – 2002. – № 2. – С.19.
[11] Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2014 года: Официальный сайт Генеральной Прокуратуры Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/602117/ (дата обращения: 06 марта 2015 года).
[12] Федеральный закон от 05.06.2007 N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в ред. от 22.12.2014 // Собрание законодательства РФ, 11.06.2007, N 24, ст. 2830.
[13] Федеральный закон от 06.06.2007 N 90-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 11.06.2007, N 24, ст. 2833.
[14] Халиулин А. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Законность. – 2007. –№ 9. – С.18.
